Decisão tomada? O estado atual do Acordo Mercosul-UE explicado (PORT/DE)

por Carolina de Abreu Oeding

Depois de mais de 25 anos de negociações, o acordo entre União Europeia e Mercosul parecia finalmente pronto para sair do papel, mas uma nova barreira política e jurídica surgiu no caminho - desta vez, por parte da própria Europa.

Em 21 de janeiro de 2026, por uma maioria apertada (334 votos a favor, 324 contra e 11 abstenções), o Parlamento Europeu decidiu submeter partes do acordo à análise do Tribunal de Justiça da União Europeia (TJUE) (https://www.europarl.europa.eu/news/de/agenda/plenary-news/2026-01-19/7/eu-mercosur-antrag-auf-gutachten-des-gerichtshofs-und-misstrauensantrag).

A pergunta que fica é: o acordo está bloqueado ou apenas atrasado? Para responder e entender o cenário, é preciso olhar menos para a política e mais para a arquitetura jurídica da União Europeia.

Acordos comerciais na União Europeia: quatro modelos, diferentes alcances

A União Europeia celebra acordos internacionais com países terceiros sob diferentes formatos jurídicos, conforme o alcance político e econômico pretendido (https://www.consilium.europa.eu/de/policies/trade-agreements/):

• Acordos de Parceria Económica (APE): foco em desenvolvimento;
• Acordos de Livre-Comércio (ALC): eliminação de de direitos aduaneiros e barreiras comerciais;
• Acordos de Associação: comércio combinado com cooperação política;
• Acordos de Parceria e Cooperação (APC): quadro jurídico amplo.

O acordo com o Mercosul nasceu como um acordo de associação: um instrumento único, que integra comércio, cooperação e diálogo político. Mas, diante das resistências internas na Europa, a Comissão Europeia propôs uma divisão estratégica: transformar o texto em dois instrumentos jurídicos distintos.

• Acordo Comercial Provisório (ITA – Interim Trade Agreement): acordo que contém as obrigações comerciais e de investimento, ou seja, um ALC;
• Acordo de Parceria UE–Mercosul (EMPA): acordo de parceria e cooperação (APC) que combina diálogo político, cooperação e comércio mútuo, e inclui as disposições do ITA (https://www.consilium.europa.eu/de/policies/eu-mercosur-agreements-explained/).

A divisão não é apenas técnica. Ela tem implicações jurídicas relevantes, e é justamente esse desenho que o Parlamento decidiu submeter ao crivo do TJUE.

Quem tem competência para decidir?

A União Europeia tem competência exclusiva em política comercial comum (artigo 3.º do Tratado sobre o Funcionamento da UE). Isso significa que, em matéria estritamente comercial, pode celebrar acordos internacionais sem necessidade de ratificação pelos Estados-Membros. Esse é o argumento que sustenta o ITA.

Já o EMPA, por envolver matérias que ultrapassam a política comercial (como cooperação política e comercial), é considerado um “acordo misto”. Nesse caso, o acordo precisa ser ratificado pela UE e por todos os Estados-Membros. A divisão permitiria que a parte comercial entrasse em vigor mais rapidamente, sem depender de 27 processos parlamentares nacionais. A dúvida é se esse arranjo é juridicamente admissível.
 

Por que o Tribunal foi acionado?

O parecer solicitado ao TJUE deverá esclarecer se é legítimo separar o núcleo comercial do acordo para enquadrá-lo na competência exclusiva da União Europeia (https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/B-10-2026-0060_EN.html).

Enquanto o Tribunal não se pronunciar, a ratificação formal não pode avançar. A expectativa é de que o parecer leve até dois anos.

Isso significa paralisação total? Não necessariamente.

O acordo pode começar a valer antes da ratificação final

Sim. A Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados permite a chamada aplicação provisória, mecanismo que autoriza a aplicação de um acordo antes da conclusão de todos os processos formais de ratificação.

O próprio ITA prevê essa possibilidade. Nos termos do artigo 23.º, n.º 3, ponto 2, estabelece-se que: “A aplicação provisória tem início no primeiro dia do segundo mês seguinte à notificação recíproca de que os procedimentos internos ou ratificações foram concluídos e de que ambas as partes concordam com a aplicação provisória.” (https://policy.trade.ec.europa.eu/eu-trade-relationships-country-and-region/countries-and-regions/mercosur/eu-mercosur-agreement/text-agreement_en).

Na prática, isso significa que a aplicação provisória pode ocorrer após a conclusão do procedimento interno da União Europeia, ou seja, quando o Conselho e a Comissão adotarem formalmente a decisão de aplicar o acordo. A aprovação do Parlamento Europeu não é juridicamente obrigatória, embora, por tradição política, seu aval costume ser buscado.

A cautela é essencialmente política: uma decisão tomada apenas pelo Conselho e pela Comissão pode ser vista como sensível do ponto de vista democrático.

Ainda assim, se atuar dentro de sua competência exclusiva, a UE pode aplicar provisoriamente o ITA mesmo sem o consentimento parlamentar.

Para que isso ocorra, são necessários três passos:

• autorização do Conselho da União Europeia;
• ratificação do ITA por um ou mais países do Mercosul;
• confirmação diplomática de concordância entre as partes.

Em janeiro, o Conselho Europeu já havia autorizado a Comissão a iniciar a aplicação provisória, a partir da primeira ratificação por um país do Mercosul (Statement by the President on the EU-Mercosur agreement). Uruguai e Argentina ratificaram o ITA em 26 de fevereiro de 2026. Brasil e Paraguai seguiram o exemplo em março de 2026. Todas as partes confirmaram mutuamente a aprovação da aplicação provisória. O ITA será, assim, aplicado provisoriamente a partir de 1º de maio de 2026 (Acordo UE-Mercosul: aplicação provisória a partir de 1 de maio de 2026 - Representação na Alemanha).

Do ponto de vista jurídico, ela é vinculativa (artigo 26.º da Convenção de Viena): o acordo produz direitos e obrigações como se estivesse plenamente em vigor, e eventuais violações podem ser objeto de sanção. Assim, efeitos econômicos concretos podem surgir antes da conclusão definitiva do processo de ratificação.

Perspectiva jurídico-política

Após mais de 25 anos de negociações, o acordo entre União Europeia e Mercosul consolida-se como um marco nas relações internacionais. Apesar da suspensão temporária da ratificação formal, a aplicação provisória do ITA apresenta-se como uma solução juridicamente viável e politicamente estratégica, permitindo antecipar as trocas comerciais previstas e criar estabilidade e confiança às partes. Uma vez formalizado o consentimento diplomático mútuo, o instrumento poderá produzir efeitos antes do resultado do parecer do TJUE, evitando novos atrasos e preservando o impulso político.

De todo modo, uma vez concluído o processo de ratificação, o EMPA substituirá o ITA, passando a reger integralmente o quadro jurídico das relações entre as partes.

Mais do que uma etapa procedimental, o debate em torno da aplicação provisória revela algo maior: as fricções entre a competência da União Europeia, o papel dos parlamentos nacionais e a preservação da estabilidade política. O pronunciamento do Tribunal de Justiça da União Europeia não só terá apenas consequências imediatas para o acordo com o Mercosul. Ele poderá também estabelecer parâmetros duradouros para a política comercial externa da União.

von Carolina de Abreu Oeding

Entscheidung gefallen? 

Der aktuelle Stand zum Mercosur-Abkommen erklärt

I. Was ist passiert?

Das Mercosur-Abkommen beherrscht aktuell die Schlagzeilen. Nach Jahrzehnten zäher Verhandlungen ist ein Abschluss greifbar – und doch hat sich erneut eine Hürde im politischen und rechtlichen Prozess aufgetan.

Aber was ist passiert? Nachdem die Verhandlungen nach 25 Jahren voranschritten, stimmte eine knappe Mehrheit der Abgeordneten (334 zu 324 bei 11 Enthaltungen) am 21. Januar 2026 dafür, Teile des Abkommens durch den Europäischen Gerichtshof (EuGH) überprüfen zu lassen (https://www.europarl.europa.eu/news/de/agenda/plenary-news/2026-01-19/7/eu-mercosur-antrag-auf-gutachten-des-gerichtshofs-und-misstrauensantrag). Damit stellt sich die Frage: Was bedeutet das für die Zukunft des Mercosur-Abkommens? Um dies zu verstehen, hilft ein Blick auf die rechtliche Struktur und den Ablauf solcher Handelsabkommen.

II. Verfahren und Zuständigkeiten

1. Arten von Handelsverträgen und Einordnung des Mercosur-Abkommens

Die EU schließt Handelsabkommen mit Drittstaaten in unterschiedlichen völkerrechtlichen Formen ab:

• Wirtschaftspartnerschaftsabkommen (WPA): entwicklungsorientiert

• Freihandelsabkommen (FHA): Abbau von Zöllen und Handelshemmnissen

• Assoziierungsabkommen: Handel verbunden mit politischer Zusammenarbeit

• Partnerschafts- und Kooperationsabkommen (PKA): nichtpräferenzielle Handelsabkommen im Rahmen von umfassenderen Übereinkünften (https://www.consilium.europa.eu/de/policies/trade-agreements/)

Das Mercosur-Abkommen war ursprünglich als Assoziierungsabkommen geplant – also ein einheitliches Vertragswerk, das Handel, Politik und Kooperation bündelt. Die Europäische Kommission schlug jedoch vor, das Abkommen in zwei Verträge aufzuteilen:

• Interim-Handelsabkommen (ITA): Abkommen, das die Handels- und Investitionsverpflichtungen enthält, die vor dem Inkrafttreten des Partnerschaftsabkommens gelten sollen

• EU-Mercosur Partnership Agreement (EMPA): Partnerschafts- und Kooperationsabkommen (PKA, enthält auch FHA), das politischen Dialog, Zusammenarbeit und Handel miteinander verbindet (https://www.consilium.europa.eu/de/policies/eu-mercosur-agreements-explained/)

Diese Aufspaltung ist rechtlich und politisch umstritten. Das ITA soll mit Inkrafttreten des EMPA auslaufen und durch dieses ersetzt werden.

2. Zuständigkeiten

Die EU verfügt in bestimmten Bereichen über ausschließliche Zuständigkeit, z. B. bei gemeinsamer Handelspolitik (Art. 3 Abs. 1 lit. e AEUV), worunter auch Freihandelsabkommen fallen, die sie eigenständig ohne Mitgliedstaaten ratifizieren kann.

Anders ist es bei gemischten Abkommen, wie das EMPA oder Assoziierungsabkommen: Sie erfordern zusätzlich die Zustimmung der Mitgliedstaaten.

3. Ablauf internationaler Handelsabkommen

Der Abschluss eines Handelsabkommens zwischen der EU und einem Drittstaat durchläuft folgende Schritte (Art. 218 AEUV). Siehe auch Infografik https://www.consilium.europa.eu/de/infographics/eu-trade-negotiations/:

1. Mandat und Verhandlungsstart:
   Rat ermächtigt Europäische Kommission, Handelsverhandlungen mit dem Partnerland aufzunehmen, und gibt Verhandlungsrichtlinien vor.
2. Information & Konsultation:
   Europäische Kommission unterrichtet Rat und Europäisches Parlament. Europäische Kommission konsultiert Rat.
3. Verhandlungstext & Einigung, Übersetzung:
   Erzielung eines Einvernehmens über den Text, der den Handelsverhandlungen zugrunde liegen wird. Text wird bereinigt und in alle Amtssprachen übersetzt.
4. Formalentwurf & Ratsentscheid:
   Europäische Kommission legt dem Rat einen förmlichen Vorschlag für Unterzeichnung und Abschluss (und ggf. vorläufige Anwendung) vor. Rat verabschiedet den Beschluss über die Unterzeichnung (und ggf. vorläufige Anwendung). Überprüfung durch die Sprachjuristen.
5. Parlamentarische Mitwirkung:
   Rat übermittelt den Entwurf des Beschlusses über den Abschluss an das Europäische Parlament. Europäisches Parlament schließt den Entwurf des Beschlusses ab. Das ITA befindet sich derzeit in eben diesem verfahrensrechtlichen Stadium. Durch die Entscheidung des Europäischen Parlaments vom 21. Januar 2026, eine gerichtliche Überprüfung einzuleiten, ist der Ratifizierungsprozess jedoch vorerst ausgesetzt. Bis zur Vorlage des Gutachtens des Europäischen Gerichtshofs kann das Abkommen nicht ratifiziert und somit nicht in Kraft gesetzt werden.
6. Unterzeichnung & Ratifikation:
   Europäische Union und Partnerland unterzeichnen das Abkommen. Partnerland ratifiziert.
7. Ratifizierung in der EU:
   Bei gemischten Abkommen: Ratifizierung durch die Mitgliedstaaten.
8. Inkrafttreten:
   Nach allen Zustimmungen tritt das Abkommen in Kraft.

Am 21. Januar 2026 hat das Europäische Parlament durch die Abstimmung den Entwurf des Beschlusses nicht abgeschlossen, sondern dem EuGH zur Prüfung vorgelegt. Eine Ratifizierung kann bis zur Entscheidung des EuGHs erstmal nicht erfolgen.

III. Was soll rechtlich überprüft werden?

Die Aufspaltung in ITA und EMPA ist der Kern der aktuellen Auseinandersetzung. Ziel der Trennung war es, den handelsrelevanten Kern unter ausschließliche EU-Zuständigkeit zu bringen, sodass er ohne nationale Ratifizierung in Kraft treten kann. Das EMPA muss weiterhin von allen Mitgliedsstaaten ratifiziert werden, weil die EU hier nicht die ausschließliche Zuständigkeit hat.

Das Gutachten des EuGHs soll damit u.a. prüfen: War die Aufspaltung des Abkommens in zwei Teile zulässig?(https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/B-10-2026-0060_EN.html)

IV. Wie geht es weiter?

Eine Ratifizierung ist bis zur EuGH-Entscheidung nicht möglich. Möglich ist jedoch die vorläufige Anwendung (Art. 218 Abs. 5 AEUV, Art. 25 WVK) von Abkommen, bevor alle Ratifizierungen abgeschlossen sind.

Im ITA heißt es (Art. 23.3 Nr. 2): „Die vorläufige Anwendung beginnt am ersten Tag des zweiten Monats nach gegenseitiger Mitteilung, dass die internen Verfahren oder Ratifizierungen abgeschlossen sind und beide Seiten zustimmen.“ (https://policy.trade.ec.europa.eu/eu-trade-relationships-country-and-region/countries-and-regions/mercosur/eu-mercosur-agreement/text-agreement_en)

Das bedeutet, dass es zu einer vorläufigen Anwendung u.a. dann kommen kann, wenn die EU ihr internes Verfahren abgeschlossen hat, d.h. Rat und Kommission formal die vorläufige Anwendung beschlossen haben. Das Parlament muss nicht zwingend zustimmen, aber es war es bislang politische Praxis, die grundsätzliche Zustimmung des Parlaments einzuholen. Hintergrund ist, dass eine alleinige Entscheidung durch Rat und Kommission politisch sehr umstritten ist und ohne parlamentarisches „Buy‑in“ als demokratisch schwach gilt.

Trotzdem kann die EU auch ohne die Zustimmung des Parlaments eine vorläufige Anwendung des ITA beschließen, indem die EU hier ausschließlich zuständig ist. 

Für die vorläufige Anwendung des ITA sind folgende Schritte notwendig:

1. Der Rat der Europäischen Union ermächtigt die Kommission zur vorläufigen Anwendung.

2. Ein oder mehrere Mercosur-Staaten ratifizieren das ITA.

3. Beide Seiten bestätigen einander die gegenseitige Zustimmung zur vorläufigen Anwendung (diplomatische Notifikation).

Im Januar ermächtigte der Europäische Rat die Kommission, das Abkommen ab der ersten Ratifizierung durch ein Mercosur-Staat vorläufig anzuwenden (Statement by the President on the EU-Mercosur agreement). Am 26. Februar 2026 ratifizierten Uruguay und Argentinien das ITA. Brasilien und Paraguay folgten im März 2026. Alle Seiten haben sich gegenseitig die Zustimmung zur vorläufigen Anwendung bestätigt. Das ITA wird damit ab dem 1. Mai 2026 vorläufig angewendet (EU-Mercosur-Abkommen: vorläufige Anwendung ab 1. Mai 2026 - Vertretung in Deutschland). 

Auch die vorläufige Anwendung ist bindend (Art. 26 WVK), sodass Verstöße geahndet werden. Vorläufig anwendbare Abkommen entfalten dieselben Rechte und Pflichten wie endgültig in Kraft getretene Abkommen. Damit kann das ITA schon vor der Ratifikation wirtschaftlich wirken – EU und Mercosur-Staaten können also schon handeln, während der rechtliche Status noch geprüft wird. Der EuGH wird voraussichtlich zwei Jahre benötigen, um das beantragte Gutachten zu erstellen.

Was aber, wenn der EuGH die Aufspaltung des Mercosur-Abkommens in EMPA und ITA für unzulässig erklärt?

Nach Art. 218 Abs. 11 Satz 2 AEUV gilt: Fällt das Gutachten des EuGHs ablehnend aus, kann die geplante Übereinkunft nur dann in Kraft treten, wenn entweder sie selbst oder die Verträge geändert werden. Konkret hieße das: Entweder müsste das Mercosur-Abkommen in seiner jetzigen Gestalt angepasst werden – oder aber das Primärrecht, also EUV und AEUV. Letzteres erscheint politisch wie rechtlich unwahrscheinlich. Realistischer wäre daher eine Rückkehr zu einem einheitlichen Abkommen.

Doch damit drängt sich die nächste Frage auf: Was würde eine negative Entscheidung des EuGHs für die vorläufige Anwendung bedeuten? Könnten sich Unternehmen und Staaten weiterhin auf die Regelungen des ITA verlassen oder entstünde Unsicherheit?

Zunächst ist festzuhalten: Die vorläufige Anwendung bleibt, ihrem Wesen nach, vorläufig. Sie ersetzt das endgültige Inkrafttreten nicht. Zwar entfaltet sie völkerrechtliche Bindungswirkung, doch diese begründet keine Pflicht zur späteren Ratifikation. Theoretisch müssen die Vertragsparteien daher jederzeit mit einer Verweigerung der Ratifikation rechnen. Allerdings wirkt eine Beendigung nach Art. 25 Abs. 2 WVK nur ex nunc – also ab dem Zeitpunkt der entsprechenden Erklärung –, sodass die bereits bestehende Rechtsverbindlichkeit unberührt bleibt (https://www.zaoerv.de/77_2017/77_2017_1_a_95_124.pdf). Die vorläufige Anwendung endet, wenn die EU den Mercosur-Staaten gemäß Art. 25 Abs. 2 WVK die Beendigung der Bindungswirkung oder ihre Absicht notifiziert, nicht Vertragspartei zu werden (sog. ausdrückliche Ratifikationsverweigerung).

Würde ein ablehnendes EuGH-Gutachten automatisch das Ende der vorläufigen Anwendung des ITA bedeuten? Einiges spricht dagegen. Die EU ist befugt, diejenigen Teile eines Abkommens vorläufig anzuwenden, die in ihre ausschließliche Zuständigkeit fallen, auch wenn dies in der Literatur von einzelnen Stimmen kritisch gesehen wird. Dies betrifft, wie dargelegt, den handelsrechtlichen Teil. Selbst bei gemischten Abkommen kann die EU über die vorläufige Anwendung der in ihre ausschließliche Zuständigkeit fallenden Bestimmungen eigenständig entscheiden, ohne Zustimmung des Europäischen Parlaments oder der nationalen Parlamente. Da die ausschließliche Zuständigkeit der EU für die Bestimmungen des ITA unbestritten ist, würde ein ablehnendes Gutachten des EuGH die vorläufige Anwendbarkeit dieses Teils grundsätzlich nicht berühren (https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2016/593489/EPRS_BRI(2016)593489_EN.pdf). Allenfalls würde sich eine technische Frage stellen: Bliebe das ITA als eigenständiges Instrument bestehen oder liefe die vorläufige Anwendung dann ausschließlich über das EMPA?

Ein weitergehendes Problem könnte allerdings entstehen, wenn der EuGH feststellt, dass das Mercosur-Abkommen nur als einheitliches Gesamtwerk ratifiziert werden kann und in der Folge ein Mitgliedstaat die Ratifikation endgültig verweigert. Mit einer vergleichbaren Konstellation hat sich der Rat bereits im Zusammenhang mit CETA befasst. Seine Antwort: Die vorläufige Anwendung endet nicht automatisch durch die bloße Verweigerungserklärung eines Mitgliedstaats. Vielmehr bedarf es eines entsprechenden Beschlusses des Rates im Wege des actus contrarius, also im selben Verfahren wie beim ursprünglichen Beschluss über die vorläufige Anwendung (https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-13463-2016-REV-1/en/pdf).

Dahinter steht ein strukturelles Argument: Die vorläufige Anwendung setzt ihrer Natur nach voraus, dass eine endgültige Anwendung in der Zukunft möglich erscheint. Fällt diese Perspektive bei einem gemischten Abkommen endgültig weg, verliert auch die vorläufige Anwendung ihre Grundlage – und muss formell beendet werden.

Gleichwohl bleibt die Entscheidung des EuGHs abzuwarten. Erst mit seinem Gutachten wird feststehen, ob die gewählte Konstruktion unionsrechtlich trägt oder ob eine Neuordnung erforderlich wird.

V. Rechtspolitischer Ausblick

Nach über 25 Jahren Verhandlungen markiert das Mercosur-Abkommen einen historischen Durchbruch. Auch wenn die Ratifikation erstmal „on hold“ ist, bietet die vorläufige Anwendung des Interim-Handelsabkommens eine pragmatische Lösung: Sie erlaubt den vorgesehenen Handel zwischen den Vertragsparteien bereits vor Abschluss des EuGH-Verfahrens, schafft Stabilität und Vertrauen zwischen den Partnerstaaten und überbrückt langwierige nationale Ratifizierungsprozesse. Dass ein solcher pragmatischer Weg möglich ist, hat bereits das CETA-Abkommen gezeigt.

Politisch und rechtlich zeigt der Fall Mercosur die Spannungsfelder zwischen EU-Kompetenzen, nationaler Mitbestimmung und internationalem Handel. Die Entscheidung des EuGHs wird nicht nur die endgültige Ratifizierung beeinflussen, sondern auch Maßstäbe für künftige Handelsabkommen setzen.