Decisão tomada? O estado atual do Acordo Mercosul-UE explicado

por Carolina de Abreu Oeding

Depois de mais de 25 anos de negociações, o acordo entre União Europeia e Mercosul parecia finalmente pronto para sair do papel, mas uma nova barreira política e jurídica surgiu no caminho - desta vez, por parte da própria Europa.

Em 21 de janeiro de 2026, por uma maioria apertada (334 votos a favor, 324 contra e 11 abstenções), o Parlamento Europeu decidiu submeter partes do acordo à análise do Tribunal de Justiça da União Europeia (TJUE).

A pergunta que fica é: o acordo está bloqueado ou apenas atrasado? Para responder e entender o cenário, é preciso olhar menos para a política e mais para a arquitetura jurídica da União Europeia.

Acordos comerciais na União Europeia: quatro modelos, diferentes alcances

A União Europeia celebra acordos internacionais com países terceiros sob diferentes formatos jurídicos, conforme o alcance político e econômico pretendido:

• Acordos de Parceria Económica (APE): foco em desenvolvimento;
• Acordos de Livre-Comércio (ALC): eliminação de de direitos aduaneiros e barreiras comerciais;
• Acordos de Associação: comércio combinado com cooperação política;
• Acordos de Parceria e Cooperação (APC): quadro jurídico amplo.

O acordo com o Mercosul nasceu como um acordo de associação: um instrumento único, que integra comércio, cooperação e diálogo político. Mas, diante das resistências internas na Europa, a Comissão Europeia propôs uma divisão estratégica: transformar o texto em dois instrumentos jurídicos distintos.

• Acordo Comercial Provisório (ITA – Interim Trade Agreement): acordo que contém as obrigações comerciais e de investimento, ou seja, um ALC;
• Acordo de Parceria UE–Mercosul (EMPA): acordo de parceria e cooperação (APC) que combina diálogo político, cooperação e comércio mútuo, e inclui as disposições do ITA. 

A divisão não é apenas técnica. Ela tem implicações jurídicas relevantes, e é justamente esse desenho que o Parlamento decidiu submeter ao crivo do TJUE.

Quem tem competência para decidir?

A União Europeia tem competência exclusiva em política comercial comum (artigo 3.º do Tratado sobre o Funcionamento da UE). Isso significa que, em matéria estritamente comercial, pode celebrar acordos internacionais sem necessidade de ratificação pelos Estados-Membros. Esse é o argumento que sustenta o ITA.

Já o EMPA, por envolver matérias que ultrapassam a política comercial (como cooperação política e comercial), é considerado um “acordo misto”. Nesse caso, o acordo precisa ser ratificado pela UE e por todos os Estados-Membros. A divisão permitiria que a parte comercial entrasse em vigor mais rapidamente, sem depender de 27 processos parlamentares nacionais. A dúvida é se esse arranjo é juridicamente admissível.
 

Por que o Tribunal foi acionado?

O parecer solicitado ao TJUE deverá esclarecer se é legítimo separar o núcleo comercial do acordo para enquadrá-lo na competência exclusiva da União Europeia.

Enquanto o Tribunal não se pronunciar, a ratificação formal não pode avançar. A expectativa é de que o parecer leve até dois anos.

Isso significa paralisação total? Não necessariamente.


O acordo pode começar a valer antes da ratificação final

Sim. A Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados permite a chamada aplicação provisória, mecanismo que autoriza a aplicação de um acordo antes da conclusão de todos os processos formais de ratificação.

O próprio ITA prevê essa possibilidade. Nos termos do artigo 23.º, n.º 3, ponto 2, estabelece-se que: “A aplicação provisória tem início no primeiro dia do segundo mês seguinte à notificação recíproca de que os procedimentos internos ou ratificações foram concluídos e de que ambas as partes concordam com a aplicação provisória.”

Na prática, isso significa que a aplicação provisória pode ocorrer após a conclusão do procedimento interno da União Europeia, ou seja, quando o Conselho e a Comissão adotarem formalmente a decisão de aplicar o acordo. A aprovação do Parlamento Europeu não é juridicamente obrigatória, embora, por tradição política, seu aval costume ser buscado.

A cautela é essencialmente política: uma decisão tomada apenas pelo Conselho e pela Comissão pode ser vista como sensível do ponto de vista democrático.

Ainda assim, se atuar dentro de sua competência exclusiva, a UE pode aplicar provisoriamente o ITA mesmo sem o consentimento parlamentar.

Para que isso ocorra, são necessários três passos:

• autorização do Conselho da União Europeia;
• ratificação do ITA por um ou mais países do Mercosul;
• confirmação diplomática de concordância entre as partes.

Em janeiro, o Conselho Europeu já havia autorizado a Comissão a iniciar a aplicação provisória, a partir da primeira ratificação por um país do Mercosul.

Uruguai e Argentina ratificaram o ITA em 26 de fevereiro de 2026. Brasil e Paraguai devem seguir o mesmo caminho em breve. No dia seguinte, a presidente da Comissão Europeia, Ursula von der Leyen, anunciou que a UE aplicará provisoriamente o ITA.

Se a notificação mútua for confirmada ainda em março, o acordo poderá produzir efeitos já em maio de 2026. A aplicação provisória, contudo, só vale entre as partes que já tenham ratificado o instrumento e a UE.

Do ponto de vista jurídico, ela é vinculativa (artigo 26.º da Convenção de Viena): o acordo produz direitos e obrigações como se estivesse plenamente em vigor, e eventuais violações podem ser objeto de sanção. Assim, efeitos econômicos concretos podem surgir antes da conclusão definitiva do processo de ratificação.

Perspetiva jurídico-política

Após mais de 25 anos de negociações, o acordo entre União Europeia e Mercosul consolida-se como um marco nas relações internacionais. Apesar da suspensão temporária da ratificação formal, a aplicação provisória do ITA apresenta-se como uma solução juridicamente viável e politicamente estratégica, permitindo antecipar as trocas comerciais previstas e criar estabilidade e confiança às partes. Uma vez formalizado o consentimento diplomático mútuo, o instrumento poderá produzir efeitos antes do resultado do parecer do TJUE, evitando novos atrasos e preservando o impulso político.

De todo modo, uma vez concluído o processo de ratificação, o EMPA substituirá o ITA, passando a reger integralmente o quadro jurídico das relações entre as partes.

Mais do que uma etapa procedimental, o debate em torno da aplicação provisória revela algo maior: as fricções entre a competência da União Europeia, o papel dos parlamentos nacionais e a preservação da estabilidade política. O pronunciamento do Tribunal de Justiça da União Europeia não só terá apenas consequências imediatas para o acordo com o Mercosul. Ele poderá também estabelecer parâmetros duradouros para a política comercial externa da União.